- 醫養結合將進入新一輪提速期
- 發布者：北京思杰佳通信息技術有限公司 發布時間：2017/11/24 0:00:00
長期存在的“醫養割裂”沉疴有望加快破解。“十三五”健康老齡化規劃明確，將大力發展醫養結合服務；發展中醫藥特色醫養，鼓勵社會資本進入；養老機構內設診所取消行政審批，實行備案管理……《經濟參考報》記者發現，近一周以來，有關醫養結合的利好政策密集發布，旨在加快打通健康養老“最后一公里”。
專家和業內人士表示，隨著審批環節的松綁和社會資本的加速涌入，“醫養結合”將迎來新一輪提速期，相關機構也將進入規模化發展階段。不過，若要進一步激發投資活力，挖潛巨大市場，仍需加快打通醫療體制梗阻。
利好 鼓勵政策密集落地
2015年11月，國務院常務會議審議通過的由國家衛計委、民政部等九部門共同起草的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》明確提出推進醫養結合的時間表，到2017年，要初步建立醫養結合的政策體系、標準規范和管理制度，建成一批兼具醫療衛生、養老服務資質和能力的醫療衛生機構或養老機構。到2020年，要基本建立符合國情的醫養結合體制機制和政策法規體系，醫療衛生和養老服務資源實現有序共享，覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡基本形成。
如今，距離第一階段時間節點僅有月余，醫養結合推進步伐持續加快。這一周多以來，相關鼓勵政策更是密集發布。
由國家衛計委研究制定，并征求國家發改委、民政部、財政部、人社部等十三部門意見后印發的《“十三五”健康老齡化規劃重點任務分工》明確要大力發展醫養結合服務，建立健全醫療衛生機構與養老機構合作機制，鼓勵社會力量以多種形式開展醫養結合服務。在重點工程方面則提出，“十三五”期間，重點支持有一定醫養結合服務基礎以及需求較大的地區及醫養結合試點城市(區)，建設一批綜合性醫養結合服務機構示范基地和社區示范基地。
地方層面也在不遺余力地推進“醫養結合”。云南省日前印發《關于支持社會力量發展養老服務業的實施意見》，提出將充分發揮社會力量的主體作用，整合社會閑置資源，鼓勵醫養結合養老模式。廣東省提出，把醫養結合工作作為保障和改善民生的重要內容，納入促進養老、健康服務業發展和深化醫改、建設衛生強市的總體部署，不斷完善政策體系。
除了力邀社會資本參與外，審批松綁是又一力舉。國家衛計委日前發文要求養老機構內部設置診所、衛生所(室)、醫務室、護理站，取消行政審批，實行備案管理。
對此，復旦大學人口與發展政策研究中心博士后在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，這有利于養老機構尤其是小型化或者民營化的養老機構增加醫療衛生服務站點。不僅如此，以往一些地區對養老機構設置醫療機構審批流程長、手續繁瑣，審批上的松綁也將破解醫養結合機構的規模化發展瓶頸，促進醫養結合產業加速發展。
潛能 相關產業潛力巨大
民政部黨組書記、部長黃樹賢此前表示，現在全國注冊登記的養老機構達到2.8萬多家，養老床位近700萬張。根據國家衛計委的數據，目前全國醫養結合機構已有5814家，床位總數為121.38萬張。國家衛計委另有數據顯示，截至2016年底，我國60歲以上老年人口達2.3億。到2020年，我國60歲及以上老年人口將達2.55億左右，占總人口的17.8%左右。
對于兩億老年人的養老需求來說，百萬計的養老床位顯然遠遠不夠。我國人口老齡化進程正在不斷加快，這個過程還伴隨著高齡化和失能化的發展趨勢，這意味著未來我國對醫養服務供給機構的需求會越來越大。
“中國‘未富先老’的現狀使得醫養服務供需缺口成為我國社會主要矛盾之一，社會服務領域采用PPP模式將是‘銀發經濟’的常態。”清華PPP研究中心高級研究員楊燕綏表示。
根據財政部PPP項目庫數據顯示，從2014年國家大力推動PPP模式以來，養老項目需求呈現快速增長態勢。按照綜合信息平臺分類，養老投資領域分為養老業、醫養結合以及老年工具三大類，這三個領域分別占比56%、25%和19%。
如果能夠有更多社會資本進入醫養結合領域，將有效擴大醫養結合服務的供給，推動醫養結合服務多元化格局的發展。“此外，更多社會資本進入也可以減輕政府在醫養結合服務上的財政支出負擔，有利于在整個市場格局中形成競爭環境，促進醫養結合機構服務質量的提升。”
不過也有專家指出，雖然醫養結合PPP模式潛力巨大，但目前從全國層面來看，并沒有形成大面積的項目落地。
國家在政策上把PPP項目的執行分為五個階段，從項目的識別、準備、采購、執行到移交，目前的情況，只有10%的養老類PPP項目進入到執行階段。
“市場風口已經顯現，但是落地的項目仍未大量出現。原因一是政策尚處于待完善的周期性狀態，二是項目所涉及的行業專業性較強，人員隊伍的規模和專業性有待進一步補充和提高。”中國財政科學研究院PPP研究所專家卓識在接受《經濟參考報》記者采訪時表示。
破局 醫療體制梗阻需加快打通
在專家看來，大力發展醫養結合，仍然存在諸多難點和梗阻亟待破解。
“政府部門之間的職能分割依然存在。比如，目前養老機構主要歸民政管轄，如果要在機構內部設立醫療站點，就需要到衛計委審批。雖然目前審批已經逐漸松綁，但是流程的優化不會一蹴而就，還要經歷一定時間的推進過程。”
相關人員還指出，資本和人才缺乏問題也很顯著。從資本來看，國家現在倡導在養老機構內部增加醫療衛生服務設施，但是對小型養老機構來說，很難有能力和財力支持它設立這樣的站點。同時，目前民間資本和社會力量參與仍有限，雖然有很多險資和金融資金進來，但他們更多地投向一些高端養老機構和社區，與大多數老人的需求和服務不相匹配。從人才來看，我國目前持證護理員僅有30多萬，而根據相關數據，我國現在至少需要1000多萬護理員。此外，目前護理員掌握的知識和技能還難以滿足老年人對醫養結合服務的需求，未來需要培養一些既具有護理知識，又具有醫療保健知識的綜合性人才。
對于加快醫養結合產業發展，未來首先要進一步加強資源整合，把政府、社會和市場各方資源整合到醫養結合體系的設計中來。二是盡快完善醫養結合的制度體系，“雖然國家已經出臺了一系列政策文件，但是還缺乏比較細化的制度設計和制度安排。”
在中國社會科學院經濟研究所副所長朱恒鵬看來，醫養結合的問題并不在于“養”，而是在于“醫”上。只有放開中小型醫院的舉辦權，當社區里到處都是以私立為主的，有很大積極性提供上門服務的診所時，社區養老、家庭養老、包括機構養老才不是問題。
建議，繼續加大醫養結合行業的扶持力度，逐步將目前的行政管理轉變為行業治理，在確保公益屬性的前提下，進一步制定市場化運作的時間表和任務清單，培育扶持一批產業資源和產業資本，形成以大帶小、以強促弱的行業格局。
我國發布的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》曾指出，到2017年，要初步建立醫養結合的政策體系、標準規范和管理制度，建成一批兼具醫療衛生、養老服務資質和能力的醫療衛生機構或養老機構；到2020年，要基本建立符合國情的醫養結合體制機制和政策法規體系，醫療衛生和養老服務資源實現有序共享，覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡基本形成。然而，幾年過去了，面對這條并不好走的“結合之路”，無論是政府部門、養老機構、各級醫院，還是社區，都還面臨著重重考驗。
據了解，自醫養結合模式興起，一方面養老機構的執行層面存在爭議，對養老機構來說，醫療完全是另外一個領域，一旦引入存在很大風險。另一方面，也有一批養老機構則把醫養結合視為一個新的突破口，希望借此改善經營狀況，因此努力申辦醫療機構或是醫療服務資質，其實是看上了醫療的支付體系。
“‘醫’不積極，‘養’很火熱”是“醫”“養”兩方的狀態：由于醫療資源緊缺，綜合能力強的大醫院本身已經忙不過來，根本無暇介入并不賺錢的老年醫療需求。但養老機構對“醫”的熱度卻是愈演愈烈。在這樣一廂情愿的情況下，許多養老機構只能做自己能控制的事，建立內設醫務室或醫療機構。但巨大的成本投入之后，往往因為需求不足而陷入困境，這樣失敗的案例比比皆是。
很多老年人在慢病管理和失能照護方面的費用其實并不應由醫保支付，如果一提醫養結合，就想到爭取醫保，而沒有對醫療和非醫療服務進行精確界定和有效監管，將會為未來醫保體系造成很大隱患。
按照相關政策，老年人在醫院住院治療產生的費用可以報銷，而在養老機構接受的護理、康復等服務則不屬于醫保報銷范圍。但醫養結合的養老機構顯然處于醫院和普通養老院之間的模糊地帶，由于在制度上缺乏詳細的區分標準和監管規定，就給養老機構留下了很大的操作空間，一些“騙保”“套保”的亂象頻頻發生。
在現行的制度下，養老機構由民政部門審批、管理，醫療機構歸屬衛生計生部門管理，醫保報銷由社保部門管理。由于各部門之間的職責界定不夠明確，各項政策、標準不統一，養老機構常常只能夾在各個部門中間。業內人士認為，這種多頭管理是阻礙醫療與養老“無縫對接”的最大障礙。
2015年，國家衛計委提出了醫養結合可能存在的四種形式：第一種是鼓勵原有醫療衛生機構開展養老服務；第二種是原有的養老機構增設醫療服務資質；第三種是醫療機構與養老機構協議合作；第四種是依靠社區衛生服務網絡，推行家庭醫生的模式。對于這些，各地早已有所嘗試。
2017年8月，國家衛計委出臺了《關于深化“放管服”改革激發醫療領域投資活力的通知》，推出了衛生計生領域10項重點改革舉措，其中第一項就是下一步將取消養老機構內設診所的審批，改為實行備案制。業內人士指出，這一政策將明顯簡化申辦的流程和手續，但相關的條件、標準、門檻仍然存在。
盡管仍面臨著重重困難，不少養老從業者依然對養老市場的未來充滿信心。在如今這個大跨步進入老齡化社會的時代，人們對于養老的觀念和支付能力也正在發生變化。隨著全國范圍內各種資本的介入，各種不同嘗試的出現，在市場的作用下會逐漸形成供給和需求的良性循環，以后這個市場會朝著越來越好的方向發展。
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